La crisis de datos. ¿Por qué no hay cifra de homicidios en el Perú?

Las cifras que hoy causan estupor han llegado tarde. Muy tarde. Desde hace más de una década, el Perú registra más de 2,000 homicidios al año, con una única reducción en el año 2020 debido al confinamiento. Sin embargo, el problema no radica solo en la cantidad: el país no cuenta con datos confiables sobre homicidios. No se conoce con certeza la cantidad de homicidios ni sus tendencias. El Sistema Nacional de Defunciones, utilizado como referencia, presenta graves problemas de calidad en sus datos, mientras que otras instituciones no actualizan las cifras. ¿Por qué no se tiene un registro adecuado? ¿Qué acciones se pueden tomar para corregir esta situación? Este texto busca responder a estas preguntas y analizar críticamente las cifras reportadas como homicidios. 

1. ¿Cómo se han contado los homicidios en el Perú?

Las tres etapas de las cifras de homicidios

Las cifras de homicidios en el Perú han pasado por tres etapas en los últimos 25 años. La primera, denominada 'las disputas de cifras' (2000-2011); la segunda, 'la fiabilidad con retraso' (2013-2021); y, la más reciente, 'la hegemonía de la baja calidad' (2021-2025). Este breve recorrido histórico permitirá responder una pregunta: ¿Por qué no se cuenta con cifras precisas de homicidios? 

En una primera etapa, cada institución reportaba sus propios datos de homicidios. Los registros administrativos presentaban diversas deficiencias. Este periodo se caracterizó por una clara limitación: los registros no cruzaban información ni existía coordinación entre las instituciones. En este tiempo, la Policía y el Ministerio Público reportaban de manera diferenciada las denuncias de homicidios, lo que generaba "disputas de cifras" con resultados contradictorios y diferencias significativas.

Este primer periodo inicia su término con la gran crisis de datos de 2011, cuando las discrepancias en los registros evidenciaron un grave problema en ambas instituciones. La Policía reportó 2,818 denuncias de homicidios, mientras que el Ministerio Público informó sobre 7,086 casos. La diferencia era abismal. ¿Quién decía la verdad? ¿Quién estaba contando mal? Esta crisis se extendió hasta el 2013. Ante esta situación, el Consejo Nacional de Política Criminal (CONAPOC), en su segunda sesión del 28 de febrero de 2013 aprobó la conformación del Comité Estadístico de la Criminalidad (CEIC) y en octubre del mismo año se creó mediante Decreto Supremo N.º 013-2013-MINJUS. Este comité, presidido por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), reunió a las unidades especializadas en datos del INPE, la Policía, el Ministerio Público, el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia. 

La segunda etapa inició con el funcionamiento del CEIC en 2013. Este Comité permitió contrastar la información de la Policía con la del Ministerio Público. Una de sus primeras tareas fue generar las cifras de homicidios de manera conjunta del año 2012. Luego ampliaron el estudio hasta el año 2011. El resultado: la cifra de homicidios corroborada y aprobada por todas las instituciones. No obstante, surgieron dos problemas poco percibidos en ese momento: el retraso en la publicación y la entrega anual de la información. Por ello, este periodo se denomina " la fiabilidad con retraso".

En el año 2017 se produce un hecho de importancia. La Policía realizó el Censo de Comisarías, el cual incluía el registro base para la cifra de homicidios. Sin embargo, en 2018, este censo fue descontinuado, lo que generó dificultades metodológicas. En ausencia de esta herramienta, se recurrió exclusivamente a los registros administrativos de la Policía, lo que evidenció diferencias significativas al contrastarlos con los registros del Ministerio Público. 

Este problema se agravó en 2019. Hasta entonces, los homicidios se contaban a partir de denuncias policiales registradas en el Censo de Comisarías y registros administrativos de la Policía. Sin embargo, tras la última edición del censo en 2017, se optó por utilizar únicamente registros administrativos, lo que generó discrepancias por encima de los años anteriores con los datos del Ministerio Público. Como resultado, el CEIC, con el apoyo del Centro de Excelencia de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, implementó un ajuste metodológico.

A pesar de este ajuste, el retraso en la publicación de datos persistió debido a causas estructurales. Por ello, el informe de homicidios correspondiente al año 2021 fue publicado recién a fines de 2023. Hasta febrero de 2025, el informe del 2022 se encuentra en etapa de contrastación, mientras que los datos de 2023 y 2024 ni se han revisado. Si esta tendencia persiste, es probable que los datos de 2025 se publiquen en 2030. Esta demora ha generado un vacío informativo que ha permitido que las cifras de homicidios del SINADEF sean asumidas como la principal referencia, lo que ha derivado en el tercer periodo que se denomina en este texto como "la hegemonía de la baja calidad".

Es necesario destacar que la crisis pudo haberse superado en 2024, al menos en parte, cuando el Congreso otorgó facultades legislativas al Poder Ejecutivo. Sin embargo, la Secretaría Técnica del CONAPOC desaprovechó la oportunidad y, en su lugar, impulsó una modificación menor a la Ley 29807 del CONAPOC, limitándose a cambios de sinónimos y actualizar cargos. Esta modificación se materializó en el Decreto Legislativo N.º 1658.

Los tres periodos mencionados pueden resumirse en el Gráfico N.º 1. El cual evidencia la disparidad de las cifras reportadas por las distintas instituciones y plantea una interrogante: ¿Por qué existen diferencias tan marcadas? La respuesta radica en que, aunque todas las instituciones buscan contabilizar homicidios, cada una cuenta cosas distintas debido al manejo de información parcial, propio de las competencias institucionales. El SINADEF contabiliza homicidios a partir de los certificados de defunción, la Policía mediante denuncias y el Ministerio Público a través de las carpetas fiscales. Surge entonces otra cuestión fundamental: ¿Quién debería integrar estos datos para obtener un registro completo y confiable?

Luego, en el mismo gráfico, se pueden notar dos aspectos adicionales. Primero, se observa una diferencia significativa en el 2011, cuando el Ministerio Público reportó más del doble de casos de homicidios en comparación con la Policía. Segundo, las cifras del SINADEF resultan ser las más conservadoras entre todas las reportadas. Por ejemplo, en el año 2021, mientras la Policía informó sobre 4,038 casos, el CEIC registró 2,853 y el SINADEF apenas 1,317. A pesar de ello, es innegable que el sistema que cuenta el Ministerio de Salud dispone de cifras del 2024 e incluso del 2025.

Las cinco razones detrás de la ausencia de datos sobre homicidios

El Perú no enfrenta solo una crisis de homicidios en las calles, sino también una de datos que refuerza la delincuencia y el efectismo punitivo. Desde hace cuatro años, el país carece de un reporte de calidad. No es un problema coyuntural o solo de números; por el contrario, esta crisis de datos refleja una crisis estructural. Para comprender las razones de este colapso estadístico, se presentan cinco ejes problemáticos: instituciones que restringen el acceso a la información (el "guardián de los datos"), una preocupante escasez de recursos (humanos y herramientas tecnológicas) en todas las instituciones, un modelo de trabajo que ralentiza el procesamiento de cifras, un proceso de validación obsesivo que retrasa la publicación de datos (los "perfeccionistas inconclusos") y la ausencia de voluntad política.

El primer problema radica en la falta de acceso a la información. La Policía restringe su base de datos nominada de homicidios al INEI y al Ministerio Público y, cuando permite el acceso, impone la condición de que el personal policial debe supervisar la revisión de la información. Dado que el número de efectivos asignados a esta tarea es limitado, la consulta de datos queda sujeta a la disponibilidad de estos. En consecuencia, solo es posible acceder a la información en días y horarios determinados dentro de las instalaciones policiales. Además, la Policía debe limpiar su base de datos, lo que genera demoras adicionales. Esta situación se ve agravada por problemas de subregistro, falta de interoperabilidad, retrasos en la actualización, deficiencias en la capacitación del personal y limitaciones de conectividad en comisarías alejadas.

El segundo problema se relaciona con la falta de recursos. En simple: no existen equipos ni presupuesto específico dedicado exclusivamente al conteo de homicidios en las instituciones responsables. Sin personal especializado y sin financiamiento adecuado, el sistema se torna aún más lento e ineficiente. Además, las bases de datos de la Policía, el INEI y el Ministerio Público no están integradas, lo que impide el cruce eficiente de información y genera inconsistencias en las cifras reportadas.

Si la falta de acceso y los exiguos recursos no fueran suficiente, hay un tercer problema derivado de ambos: el modelo de trabajo. Este modelo impide un registro actualizado y continuo de los homicidios. Aunque la metodología utilizada permite contrastar diversas fuentes de información, está diseñada para generar manualmente reportes anuales en lugar de registros diarios. Además, el modelo actual excluye al SINADEF del CEIC, lo que debilita la capacidad de consolidar información clave. Si el INEI, en su calidad de presidente del CEIC, contara con facultades operativas para garantizar la interoperabilidad de datos, la integración de actores estratégicos y se contaran con registros administrativos de calidad, la crisis actual podría revertirse.

El cuarto problema se relaciona con la rigidez en la validación de datos. En lugar de publicar cifras preliminares y corregirlas conforme avanza la investigación, se opta por congelar la información hasta que cada expediente haya sido completamente esclarecido. Mientras que en otros países los homicidios se reportan con datos en evolución, en el Perú se prioriza la "perfección" por sobre la oportunidad, lo que retrasa la disponibilidad de estadísticas esenciales para la toma de decisiones.

Finalmente, el problema no es solo técnico, sino también político. La falta de voluntad política en los datos no es un hecho accidental, sino que beneficia a algunos funcionarios que deberían estar comprometidos con la reducción de homicidios. Al operar con cifras desactualizadas o de baja calidad, encubren la ineficiencia y debilitan la lucha contra el crimen. Ante el retraso en la publicación de cifras oficiales sobre homicidios, las cifras del SINADEF han sido asumidas como referencia. Sin embargo, el remedio parece ser igual de malo que la enfermedad. A continuación, se explicará por qué este fenómeno ha sido denominado "la hegemonía de la baja calidad".

2. Homicidios en cifras de baja calidad: la fragilidad del SINADEF y su error de origen 

El afán por la primicia y la ausencia de datos oportunos han permitido que las cifras del SINADEF sean asumidas como hegemónicas, pese a sus graves deficiencias de calidad y consistencia. Funcionarios, periodistas e incluso académicos han interpretado erróneamente la delincuencia violenta en el país debido a estos registros limitados. A continuación, lo explicamos.

El certificado de defunción constituye la fuente primaria de información utilizada por el SINADEF. Este sistema tiene como objetivo registrar y centralizar los datos sobre las defunciones ocurridas en el país, utilizando el certificado como base, pues este documento recoge información sobre el fallecido y las causas de muerte, incluyendo los homicidios. Sin embargo, la certificación de defunción es un acto médico, no un procedimiento penal ni criminológico. A partir de esta certificación se genera la información sobre mortalidad en el país, lo que permite conocer el estado de salud de la población y las principales causas de muerte, con especial énfasis en enfermedades de alta prevalencia.

No obstante, múltiples estudios nacionales y tres informes de la Organización Mundial de la Salud (OMS), emitidos en distintos años, han evidenciado graves deficiencias en la calidad y consistencia del registro de los certificados de defunción. En 2005, la OMS clasificó al Perú dentro del grupo de países con baja calidad en el registro de mortalidad, lo cual reiteró en 2010. Posteriormente, en su informe de 2021, señaló que solo el 56% de las defunciones eran registradas de manera adecuada, lo que implica que casi la mitad de las muertes ocurren sin certificación formal ni registro en el sistema nacional. Además, indicó que apenas entre el 10%-19% de las defunciones contaban con datos fiables y estandarizados sobre las causas de muerte, lo que refleja deficiencias significativas en la calidad de los registros (OMS, 2021).

Los estudios nacionales corroboran estos hallazgos. En Chiclayo, una investigación realizada en 2006 analizó 287 certificados y concluyó que el 44% presentaba una calidad "pésima" o "muy mala" (Soto-Cáceres, 2008). En Ica, un estudio de 2007 con una muestra de 239 certificados determinó que el 42% presentaba errores relacionados con la falta de secuencia lógica en las causas de muerte, diagnósticos inapropiados y codificaciones incorrectas (Valdez, Gutiérrez y Siura, 2013). En Lima, el análisis de 60 certificados e historias clínicas entre 2010 y 2014 evidenció que más del 50% de los documentos eran de "pésima" o "mala" calidad (Zeta-Ruiz y Soncco, 2017). En Arequipa, una revisión de 336 certificados de 2019 concluyó que existía una elevada frecuencia de falta de codificación en las causas de muerte (Calle, 2019). En el Callao, un estudio sobre la certificación de defunción en línea, basado en 162 casos, determinó que el 99% presentaba errores (Lima, 2020). Finalmente, en Tarapoto, en 2022, se revisaron 181 certificados, concluyendo que el 50,3% presentaba un nivel de calidad "pésimo" y un 35,9% una calidad "mala" (Medina, 2023).

De este modo, tanto los estudios de la OMS como las investigaciones nacionales realizadas en diversas regiones y períodos de tiempo coinciden en una conclusión evidente: los certificados de defunción presentan una baja calidad en el registro de mortalidad y, por ende, en los datos de los fallecidos en el país.

En lo que respecta a la generación de estadísticas de homicidios, las limitaciones del SINADEF se agravan debido a deficiencias estructurales y metodológicas. En primer lugar, desde un punto de vista estructural, el acceso al sistema de registro es limitado en la Amazonía, las áreas rurales y las zonas periféricas, lo que ocasiona una subrepresentación de los homicidios en estos territorios. De hecho, el subregistro es significativo, considerando que casi la mitad de las defunciones no son registradas adecuadamente. En segundo lugar, desde una perspectiva metodológica, solo entre el 10% y 19% de las defunciones contienen datos confiables y estandarizados sobre las causas de muerte (OMS, 2021).

Además, aunque los homicidios se incluyen dentro del grupo de fallecimientos, su análisis requiere un enfoque particular que permita determinar dos elementos fundamentales: la intervención de otra persona y la intencionalidad. Por ello, el certificado de defunción, sin cruzar con otros registros administrativos, resulta una fuente deficiente para contabilizar homicidios con precisión.

Las limitaciones estructurales, metodológicas y de clasificación se reflejan claramente en los datos del tablero de control del SINADEF. Para ilustrarlo, se examina la categoría de "muertes violentas" en el año 2024: según esta fuente oficial, se registraron 7,654 fallecimientos, desglosados en accidentes de tránsito (2,571), homicidios (2,040), suicidios (735), accidentes de trabajo (250) y una categoría que merece especial atención: "ignorado" (2,058). Resulta, por decir lo menos, paradójico que un sistema cuya finalidad es clasificar y registrar con precisión las muertes termine agrupando casi un tercio de los casos en una categoría que, irónicamente, parece desconocer su propia razón de ser.

3. Contar bien, contar rápido: Hacia un registro de homicidios que sirva para la seguridad

Llegados a este punto, una verdad resulta innegable: no se dispone de cifras reales sobre homicidios. No porque no existan registros, sino porque los disponibles son de mala calidad o llegan con retraso. El SINADEF carece de precisión; el CEIC, de oportunidad. Entonces, ¿qué se puede hacer para revertir esta crisis?

Para superarla se requiere el compromiso político y la dirección técnica acompañada de las siguientes actividades: i) acceso a la base nominada de la Policía a unidades técnicas responsables, ii) asignación de personal a dedicación exclusiva en Policía, Ministerio Público, Ministerio de Salud e INEI, iii) un nuevo modelo de trabajo para contar de manera diaria los homicidios que incluya una nueva metodología, iv) inclusión del SINADEF en el CEIC, v) mejorar la calidad de los datos del SINADEF y la Policía (registro de certificado de defunción y denuncia policial), y vi) fortalecer el CEIC, empoderar al INEI y sus integrantes. Los puntos i, iv y vi pueden resolverse con una sola acción: Ley CEIC —más allá del apéndice del Reglamento donde se encuentra alojado hoy—para fortalecerlo, definir sus integrantes, roles y acceso a la base nominada de la Policía. Con estas medidas se puede superar la crisis presente.  

Nada de esto se logrará con la estructura actual. El modelo de conteo de homicidios necesita una reforma profunda. Se requiere un equipo técnico colaborativo de dedicación exclusiva en cada institución clave (Policía, Ministerio Público y Ministerio de Salud), bajo una dirección externa que pueda publicar los datos de homicidios. En este contexto, solo el INEI cumple el requisito de independencia. En el mediano plazo, se debe avanzar hacia un INEI como organismo autónomo y dejar de estar adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), lo cual le daría mayor independencia en los datos que publique.

El país necesita una instancia independiente y técnica que esté al margen de los sectores encargados de la seguridad y la justicia, pero que, a su vez, coordine con las unidades de gestión de la información, incluyendo el SINADEF. Esta entidad puede seguir llamándose CEIC o adoptar cualquier otro nombre; eso es irrelevante. Lo que realmente importa es que esté liderada por el INEI, pues, de lo contrario, carecerá de fiabilidad, será objeto de censuras estadísticas y quedará expuesta a la politización. Por ello, la posibilidad de que esta instancia sea dirigida por el MINJUSDH, el MININTER, el MINSA o la Policía no es más que un despropósito. O peor aún: que se fusione con un órgano bajo el control del MININTER, como el Comité Técnico de Coordinación (COTECO). En definitiva, los actuales integrantes del CEIC tienen la responsabilidad—porque conocen el problema a fondo—de proponer una salida a la crisis que sea técnica, oportuna y útil para el Perú. De lo contrario, se convertirán en los sepultureros de las cifras de homicidios. 

Las recomendaciones descritas antes permitirán salir del estancamiento; sin embargo, es fundamental reconocer que solo abordan la emergencia, sin resolver el problema estructural. La crisis de datos debe ser vista no solo como una advertencia, sino como una oportunidad para replantear el sistema en su totalidad. Paradójicamente, pese a sus limitaciones, las unidades de gestión de información han seguido operando y han logrado sostener el sistema con recursos limitados. Esto demuestra que, con el apoyo adecuado, es posible construir un sistema más eficiente y preciso.

Entonces, ¿qué hacer? Dos pasos adicionales para adelantarse a la problemática. Primero, mejorar los tiempos de entrega de la información. Es necesario desechar la idea de informes anuales y avanzar hacia un sistema de datos diarios y de calidad, con tableros de control a nivel distrital, provincial, regional y nacional. Segundo, perfeccionar la caracterización de víctimas y perpetradores. Hasta ahora, los informes de homicidios se han centrado en algunas características de las víctimas, sin responder preguntas fundamentales: ¿Cuántos homicidios están vinculados al crimen organizado? ¿Cuántos se deben a conflictos interpersonales o violencia de género? ¿Cuántos homicidios han sido resueltos? ¿Qué porcentaje corresponde a ejecuciones por sicariato?

El Perú de hoy no necesita de cifras que lleguen tarde o sean de mala calidad. Se trata pues de transformar la forma en que el país registra, analiza y enfrenta la violencia homicida. Los países que cuentan bien sus homicidios no improvisan ni dependen de un solo registro: integran datos de defunción, registros policiales, sistemas de justicia y necropsias. De lo contrario, el ciclo de sorpresa, alarma y olvido se vivirá como tragedia y otras como farsa. Empecemos por lo básico: contar bien, contar rápido.

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